土地改革绕不开土地财政

28日，国务院常务会议上，讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》。草案对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改,草案将提请全国人大常委会审议。这也被认为是土地改革即将提速的一个信号。“这个过程我们还可以进一步观察。征地制度改革确实非常必要，而且整个农村土地制度的改革也是非常必要的。”中央农村工作小组副组长、办公室主任陈锡文今天在2013《财经》年会上对此评价道。他说，对中国的征地制度，社会上的看法比较多，一个最重要的方面是对农民的权益保障不够，这是将来土地制度改革必须认真研究和改善的。第二个方面是，现行的土地制度对于土地的“农业转为非农业使用”约束机制不强，土地一方面大量征用，另一方面效率不高。第三，为了推进城镇化，在征地的机制方面衍生出来的一些东西，导致地方政府乃至企业偏离正常轨道，土地财政等问题由此出现。

　　国土资源部副部长胡存智表示，“十八大报告提出，要优化国土空间开发的格局，推动城镇化，建设美丽家园，其中就有很重要的城镇化战略和布局问题。这里面关系到大中小城市的协调发展，以及城镇布局、美丽家园的建设，生产、生活和生态空间的合理安排，都与土地管理制度密切相关。土地管理制度要作出改革和变化。”

　　征地制度背后是政府经营土地的制度

　　城镇化进程中，土地城镇化的速度明显快于人口城镇化的速度。陈锡文用一组数字来说明其中存在的问题：1980年，我国城市建成区的总规模大约5000平方公里，到2010年城市建成区的总规模已经扩大到4.6万平方公里，也就是城市建成区的总规模扩大了8.2倍。但是城镇人口按照现有的统计口径，1980年是1.9亿多人，不到两亿人，2010年是6.7亿人，大约增加了2.5倍。

　　陈锡文认为，土地城市化快于人口城市化的一个重要原因是快速征地，由此也带来了很多问题。比如不同用途的土地的出让价格差别非常大。按照国土部公布的数据，今年上半年，全国商业和经营性服务业用地平均价格是每平方米5700多元，每平方米住宅用地的价格是4500多元，每平方米的工业用地的价格是659元。这样一种价格机制，导致工业用地增长的数量非常大，而效率相对较低。“现在来看，供地的总量中，年度大约40%左右的土地是出让给工业企业用的，而它的地价又最低。当然我们不可能要求工业用地价格和住宅、商业用地价格一样高，但是过低就会产生很多问题。工业用地的浪费现象非常严重，这需要我们反思。”

　　“征地制度背后是政府经营土地的制度。”在中国土地学会副理事长黄小虎看来，“征地制度与政府经营土地制度是表里的关系。我们讲保护耕地，就是保护我们的生命线。讲了20多年了，保护住了吗？不是我们做这个工作的人不努力，是因为地方政府经营土地要讲成本，肯定是征地有钱，用存量土地要花钱，而且成本高。所以，无一例外，这些年来，城市的发展都走了一条外延扩张的路子，耕地难以得到有效保护。政府经营土地制度不改，保护耕地只不过是一句空话。”

　　为此，他强调，土地改革，第一要改革土地管理与土地经营集于一身的体制，把土地经营职能从管理部门分解出去。第二要区别对待，分步推进，逐步构建城乡统一的建设用地市场。他说，“中央的指导思想早已经明确，十七届三中全会就已经提出来，要逐步构建城乡统一的土地市场。在这个精神的指引下，各地方进行了大量的实验探索，比如成都的统筹城乡发展经验，广东的三旧改造经验，北京的50个城中村改造的经验，都已经突破了现行制度的束缚。改革的条件已经具备，时机已经成熟，不应该再拖了。国家层面的改革应尽快出台。”

　　燕京华侨大学校长华生强调，“要保证土地改革方向正确，取得实际效果，关键是要明确土地制度改革主要的受益主体究竟是谁”。他认为，这个受益的改革主体主要应该是移居城市的外来人口，首先是农民工和农民工家属。土地制度改革不是给城中心和城郊的已经很好的农民继续锦上添花，也不能成为开发商的盛宴，更不是为了城市的各界精英在城郊的别墅、庄园，能够借机取得合法产权证，甚至进一步多搞一些庄园。“土地制度改革的受益主体必须是农民工及家属等外来人口，偏离这条主线就一定会出大问题。”

　　但胡存智认为，“在城镇化进程中，切实保护各方的土地权益，不仅是农民的土地权益要保护，各方的土地权益都应该得到保护。”“我们城镇化的目的是什么，就是使全体人民的生活都好起来，能够享受城镇化进程带来的贡献和繁荣，不仅是城里人要享受，农民也要享受。但反过来也一样，不仅是农民要享受，城里人也要享受土地增值带来的收益，这点是经济学原理所确定的。”

　　他不赞同全盘否定现行土地管理制度的观点。他强调，“现行的土地管理制度基本上符合中国的国情，有力地支撑了改革开放30年来城镇化、工业化和农业现代化的进程。当然这不是说现行的土地制度没有问题了。”

　　土地改革如何破题

　　不论从哪个角度来讲，土地财政都是土地改革绕不过去的一道坎。

　　华生指出，土地改革第一要处理的就是土地财政问题。“必须考虑，土地财政如果取消会带来哪些问题，要用什么样的机制来替代，否则我们再讲100年缩小征地范围也基本上没用。”

　　“如果其他措施跟不上，可能会产生新的分配不公。”黄小虎提出，在放开土地市场的同时，应该征收土地财产税。以此来降低地方政府对土地财政的依赖。他说，“财产税是年年征的。包括宅基地，原则上也要征财产税，但是农民规定面积内的可以免征。不要限制市民买房子，但买了就要年年交财产税。这样的话，地方政府对增量土地的依赖就可以逐渐转移到存量土地上。但对此，胡存智看法不同。他认为，对土地财政应该深入研究。如果政府卖地收上来的钱算土地财政，那么，卖地变成收税的方式，是不是就不算土地财政了？

　　近年来一直关注土地问题，并多次去成都等地调研的经济学家周其仁强调，中央政府在制定政策时，应该充分吸取底层变革的力量，不能完全靠顶层设计。应该合理吸收地方改革的经验。他认为，中国粮食改革的经验很有借鉴意义。他说，过去计划经济时期，粮食实行的是统购统销的政策，农民自己种的粮食不能卖，政府统一收购，用来保证城市和军队的用粮。最终粮食一直不够吃。但如果贸然地一夜改掉统购统销的制度，国民经济可能出大问题。当时采取了渐进式的改革。经过一些地方的尝试，发现了两个突破口。第一，使刚性的制度增加一点弹性，交粮食可以变成交钱。不是所有的地方都一定要种粮，不适合种粮的地方，可以种其他经济作物，用其他经济收入交税，政府再拿这个钱收购产粮区的粮食。第二，国家收上来的粮食在保证部队用粮、保障城市供粮的基础上，增产的粮食可以在市场上去卖，实行双轨制。后来统购统销制度的改革基本上是在这种尝试经验的基础上，形成全国性政策的。“先稳住，慢慢发育，时机成熟再变，完成市场化。虽然土地问题比粮食问题复杂，但这个经验可以在土地改革中参考。”

　　他认为，目前地方对土地改革的尝试有两点非常可取。一是确权，二是市场。比如成都的土地确权。先把土地的边界划清楚，确权不能光确定到集体，要确定到户。“而且这个权利不是你给他转让权他一定转让，他拿了权也可以不转让，他觉得自己用合算就自己用，要他自己作决定。”第二，一定要有市场，因为资源一定要放到市场来评价。

　　胡存智认为，地方的经验，给下一步的改革提供了很好的参考。作为政府部门，在试点上面有一个基本操作的要求，既要积极也要稳妥。要充分地论证，同时还要试点，通过试点再进行示范，最后推开。土地制度改革比较复杂，涉及各方面的利益也比较多，所以在这个问题上我们提出来积极稳妥地进行改革，针对城镇化进程过程中的问题系统地考虑，系统设计，系统解决。

　　陈锡文曾经在上海做了一个调查，上海松江区原有工业企业共12.6万家，一共用了11.5万亩土地，平均每个企业占地9亩。最近他们以一种新的机制，不是转让土地使用权，而是主要以出租标准厂房或者特定的设计厂房的办法建了一个新的经济园区，结果情况有了非常大的变化。入园的企业平均每个占地不到1.5亩，由于注重了科技的进步，引进一些高新科技的企业，效率大不一样。去年这个园区中工业企业平均每平方公里的产出达到136亿元，比整个上海市级开发园区平均产出的60亿元高出一倍多。这个园区所有的企业所缴纳的税收平均每亩地60万元，松江其他11万多亩地的12.6万家企业平均每亩地只交10万元。这说明通过改革，通过转换机制，工业用地节约的空间是非常大的。

　　“土地管理制度的改革，也是一个系统工程，涉及方方面面的事情，绝对不是用一个简单的制度就能解决的。所以我们应该要按照统筹协调、积极稳妥的方式推进土地制度改革。”胡存智说。